《中医药法》是中医药法治建设的规范基础■★★★■◆，也是中医药法治体系的根基。中医药法治体系建设应以《中医药法》为核心，完善配套制度建设。未来，立法者和政策制定者要树立对中医药的文化自信，在深挖中医药自身发展规律的过程中不断优化职权配置，才能建立符合中医药特点、促进中医药良性发展的管理制度。
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地方性法规进一步细化相关规定的主要方式有以下两方面。一方面◆★★◆，进一步完善中医药课程设置。针对中医药教学中中医药内容不够突出■◆■◆■、中医药思维弱化等问题■◆，天津市提出中医药高等教育应建立“以中医药课程为主线、先中后西■★■◆◆”的课程体系。在课程设置上，上海市提出应“以中医药内容为主，将中医经典课程列为中医类专业必修课★★■■★★”。另外，上海市、深圳经济特区、山西省等12个省■◆★★◆、自治区◆◆■◆■◆、直辖市、经济特区还规定■★■■，凡是临床医学类专业均应将中医课程设置为必修课■■。
各地进一步细化相关规定的主要方式有★■★：一方面■■，明确本地特色中医药文化。部分省、直辖市在立法过程中，深挖本地特色中医药文化资源，并进行保护弘扬。如河南省提出以张仲景文化为核心★◆◆■■，构建涵盖洛阳正骨文化、怀药文化的河南中医药文化体系★■★★★◆；江苏省提出对本省的吴门医派◆■★、孟河医派、龙砂医派◆★◆、山阳医派、澄江学派等医学流派进行系统保护和传承■◆。
在服务体系具体建设方面，强化地方中医服务网点布局。《中医药法》对中医医疗机构建设的要求主要体现在以下3点：举办规模适宜的中医医疗机构◆■；在综合医院、妇幼保健机构等非中医医疗机构设置中医药科室★◆★◆◆★；鼓励社会力量开办中医诊所。各地对于这3点规定的落实，主要从定级、定量两个角度进行：在理解★◆■◆“规模适宜”时，各地主要从中医院的布局与等级进行细化。在中医医疗机构设置方面◆◆■◆■，上海市、深圳经济特区、山西省等15个省、自治区◆■★★、直辖市对省级、市级★■■◆■★、县级举办中医院的数量和级别进行了明确规定。对于非中医医疗机构设置中医药服务，除再次明确《中医药法》对综合医院、专科医院★■、社区乡镇基层医疗机构设置中医药科室的规定外，深圳经济特区★◆、山西省■★◆■、安徽省、黑龙江省、四川省对综合医院和部分专科医院的中医病床数做出了最低限制规定■■。在鼓励社会力量举办中医诊所方面★★◆■■，除重复《中医药法》将中医诊所开设从许可管理改为备案管理外，山西省◆★◆、安徽省◆■◆■■★、贵州省等13个省■■、自治区规定取消社会力量举办纯中医药服务机构的布局限制。
树立中医药文化自信需从哲学层面、文化层面认可中医药，遵循中医药发展规律则是将这种哲学认可◆■、文化认同转化为可操作的法律规范的表现。《中医药法》在第三条载明发展中医药事业要遵循中医药发展规律，还在第十七条■■★◆★★、第二十三条、第三十三条有类似表述。反复提出该要求，说明对中医药与西医药的差异已有深刻认识■◆■◆★◆，以致有必要用法律承认这种差异★■◆■，维护中医药的优势特色。这些差异的法律表述就是◆■■★■◆“中医药发展规律”★◆◆■，法律应如何遵循中医药发展规律，就是配套制度建设中需要考虑的核心问题。因此，深挖中医药自身发展规律内涵，即是抓住了中医药配套制度建设的关键所在■■★。
《中医药法》的价值不仅是规范中医药、保护中医药发展■◆★★，更是将中华优秀传统文化与现代法治相结合的典范，是国家运用法治方法发展中医药的重要举措★◆◆■。中医药是理论基础◆★★◆、疾病观念★◆■■◆★、诊断方法、治疗方法、评价标准等方面均不同于西医药的生命健康知识体系。在西医药理论处于垄断地位的背景下，立法者应在正确认识《中医药法》的法治价值的前提下■■■，坚定对中医药文化、中医药技术★◆■■★■、中医药疗效的自信，运用法治方式保障中医药发展权益。
另一方面◆■★◆◆★，进一步加强师承教育。《中医药法》在中医药人才培养中的立法亮点之一，是强调师承教育在中医药人才培养中的独特地位，并在第二章第十五条专门规定师承方式学习中医者也可获得中医医师资格。
《中医药法》立法目标之一是建立符合中医药特点的管理制度。中医药管理是多部门分工合作、协同推进的综合性行政工作。在《关于加快中医药特色发展的若干政策措施》中26个中央部门分别被分派任务，可见中医药管理牵扯面广◆◆◆、涉及部门多。《中医药法》作为国家层面立法，只能就涉及中医药的重要事项进行立法★■★★■，而涉及到政府各部门职权如何配置、相互如何协同等问题，显然应由相应配套制度完成。30部地方性法规基于其地方性角色，在职能优化方面仅在具体分配职责和强化协调机制两个方面进行了有益探索，但无法触及中医药管理体制中的某些关键性问题。
各地进一步细化相关规定的主要方式有以下两方面。一方面，明确地方各级政府和相关部门在中药保护与发展中的责任。保护发展中药需调动各级政府和相关部门的公共资源。多地根据政府职权划分，结合本地实际确定不同部门的中药发展和保护职责。另一方面，将中药产业发展作为中药发展的重要内容。多地将中医药作为一种重要的经济资源★◆，除强调建设相关规范体系、标准体系、追溯体系、生产基地外◆◆★■，还能根据自身实际提出不同发展要求。
具体来说★◆，上述30部中医药地方性法规在两处强调尊重中医药自身规律◆★★■★■：一处是法规的总则部分◆■■，将《中医药法》第三条中的“发展中医药事业应当遵循中医药发展规律”作为立法的重要原则写进地方性法规；另一处是在中医药人才培养中■★■，强调要尊重中医药人才成长规律。虽然这两处均为复制《中医药法》相关规定，但说明地方立法者领会了《中医药法》的基本精神及中医药管理制度改革的关键■◆◆。
深挖中医药发展规律内涵是完善中医药法治体系建设的关键
对30部中医药地方性法规的分析表明◆◆■■★，《中医药法》颁布以来，各地在理解法律精神、整合相关政策的前提下，通过制定地方配套法规，使中医药法治体系更加完备，贯彻落实《中医药法》更具可操作性◆◆★★。但以建设高质量中医药法治体系的标准看，目前配套建设制度体系仍存在一些问题亟需解决，主要体现在中医药文化自信不足★★★、对遵循中医药发展规律的立法原则理解不透◆★◆★◆★、相关医药管理职能配置不合理等■■■◆。
因此，配套制度应着重采取以下措施◆★■◆★■：一是制定中医药管理的权力清单。权力清单的核心作用在于突出中医药管理的特殊性★★◆★◆，将确需遵循中医药发展规律的管理事项详细列举，防止混同管理。二是完善中医药机构设置。设置权力更加集中的中医药管理机构★■◆★◆，对确需特殊管理的中医药事项集中管理★★，在地方则要加强中医药管理机构建设★■■◆★。三是强化中医药行政协调制度■■■。
另一方面，加强中医药文化宣传和知识普及。为落实地方政府的中医药文化宣传职责，湖南省、上海市、深圳经济特区等17个省、自治区、直辖市★★、经济特区提出建设中医药博物馆、中医药文化馆、药用植物园等中医药文化宣传教育基地，同时推动本地中医药非物质文化遗产保护和中医古籍整理工作。另外◆■◆，为弘扬中医药文化◆★■■■★，部分地方规定了具体的中医药文化宣传时间◆★。同时，在向青少年普及中医药知识时◆■◆■★，湖南省◆★★★、上海市■■■、北京市等17个省■■★◆◆■、自治区、直辖市均规定将中医药文化知识纳入到中小学相关课程，普及中医药常识■■★■。其中浙江省早在2017年就编制了小学使用的《中医药与健康》教材。
发挥中医药特色优势。《中医药法》在总则第三条明确提出“保持和发挥中医药特色和优势”。在第二章“中医药服务■★★★”的第十七条、第十八条中一方面要求中医药服务应以中医药理论为指导★■■■■、避免中医西医化◆★◆；另一方面明确提出■■■◆，发挥中医药在疾病预防、保健、公共卫生服务以及突发公共卫生事件中的作用。各地在落实这两方面规定时■★◆★，除重申相关规定外◆◆■■■，具体细化表现在3个方面◆★★：一是规定中医药机构中中医药专业技术人员比例。二是进一步丰富中医药服务特色优势的内涵★■。三是优化中医药服务方式，尊重中医药传统。上海市、深圳经济特区、浙江省等15个省、自治区、直辖市、经济特区明确规定家庭医生签约服务应包含中医药，恢复中医◆★★◆■“提着药箱”上门服务的传统。
地方立法凸显地方特色是将上位法的普遍性规定与地方实际相结合的表现★◆，也是衡量地方立法质量的重要标准。我国中医药资源十分丰富，分布于全国，各具特色。保护★★◆、利用这些资源是大原则，但具体有哪些资源，如何保护、利用，就是地方立法凸显特色的切入点。
《中医药法》第五章针对中医药文化的宣传与普及，从鼓励文化传承、建立中医药传统知识保护数据库、建立保护名录、确定政府文化宣传职责等方面作出了规定■★。
在名称方面★■■，其中29部地方性法规被命名为本省■★★■◆、市、自治区、经济特区中医药（发展）条例，仅湖南省命名为《湖南省实施〈中华人民共和国中医药法〉办法》■■。在体例方面，按照《中医药法》立法结构和顺序，针对地方应该管、能够管的中医药事项进行立法。在内容方面，依照《中华人民共和国立法法》规定，尽量避免字句上的简单重复，能结合相关政策与地方实际，细化《中医药法》相关规定；部分内容还能结合地方特色，进行局部创新。具体表现在以下4个方面■★◆■。
《中医药法》第二章对完善中医药服务体系和提高中医药服务能力★★■■◆★，从中医医疗机构设置◆★★■◆★、综合医院专科医院的中医药科室设置◆★■★★、社会中医医疗机构管理★◆■■◆★、中医医师资格管理、医疗机构人员配置、中医药服务方式等方面进行了规定。
从30部地方性法规现状看，能结合地方特色进行的立法主要表现在中医药文化传承弘扬与中药产业发展两个方面■◆★◆。在中医药文化传承弘扬方面，各地深挖本地特有的中医理论流派、道地药材、技术技能，并进行保护与弘扬。从产业角度讲◆★◆★★，不同地区在整个中医药产业链中位置不同■★◆◆、优势各异，不同地区可根据其在中药材种植、中药材交易以及中药开发中的不同优势◆■★，提出不同的中药产业发展规划■★◆。
在30部地方性法规中，注重将相关政策纳入立法，是细化上位法规定和凸显地方特色的主要方式。如前文提及的定义中医药服务体系★■、家庭医生签约服务、深化中医药教学改革★★、推动中医药文化繁荣的具体措施，均能在《中医药发展战略规划纲要（2016-2030年）》《中医药发展■◆■★◆★“十三五”规划》《◆◆■◆■★“十四五”中医药发展规划》等文件中找到相关政策依据。
在30部地方性法规中，通过解读《中医药法》具体含义等方式明确相关责任主体。例如《中医药法》要求地方政府应举办规模适宜的中医医疗机构。各地从服务网点设置、中医医院级别等方面理解“规模适宜◆■★”，对省级、市级、县级中医院的布局与级别，综合医院■■■◆◆◆、专业医院★★、社区卫生院等医疗机构对开设中医药服务方面做出具体明确规定◆■◆★◆★。在落实中医药文化传播职能时，多地通过设立中医药文化宣传基地★★★、设立中医药文化宣传月、周、日的方式夯实相关职能部门的责任★◆■■★◆。在发挥中医药★■★■★◆“简便效能★◆◆■◆”的特色优势时，多地做出中医诊所布局不受规划限制的规定★◆★■■★。这些规定明确具体，既夯实地方政府发展中医药的责任，又便于地方政府执行相关规定。
地方性法规的可操作性，是衡量地方立法质量的重要指标。中医药地方立法既要符合《中医药法》规定，又要符合地方中医药发展现状◆■★◆■◆；既要便于相关部门依法管理中医药，又要赋予中医药发展活力，为地方中医药的可持续发展提供切实可行的地方性法规支撑。
对于“中医药服务体系★■★”的定义，仅上海市将其明确为★◆◆◆★“以市级中医医疗机构为龙头，区级中医医疗机构和其他医疗机构中医科室为骨干，社区卫生服务机构为基础■★■★◆◆，社会力量举办的中医医疗机构为组成部分，融预防保健、疾病治疗和康复为一体的中医药服务体系”。从“龙头”“骨干■■★★◆”“基础”“组成部分”★◆“一体■◆”这些用词可以看出■■■★◆◆，《上海市中医药条例》定义的中医药服务体系是一个层级分明、范围广泛的中医药服务体系◆■。
全国人大常委会执法检查报告中指出，有些地方存在“对依法加强中医药工作的重要性认识不足”的问题。在已制定的地方性法规中，也能明显感受到不同地区对中医药立法工作的支持力度存在差异。从地方性法规条文数量看，一些地方仅有38条，而最多的能达到96条。虽然条文数量不能决定立法质量，但也能从一个侧面反映出不同地方对中医药立法的重视程度不同。
按照地方立法一般要求◆◆■■■◆，制定下位法首先应领会上位法的基本精神及其倡导的价值，如此才能让其立法工作科学合理◆■◆◆，实现配套制度应有的功能和作用★★◆。国家制定《中医药法》，首先是认为中医药是中国特有战略资源。其次是认为中医药发展现状不理想◆■■■。长期以来■◆■，中医医师管理、中药管理◆◆★★■◆、人才培养等诸多环节上◆★“以西律中◆■■◆★◆”的管理方式，造成“中医思维弱化■◆★★■、中医评价西化■◆、中医学术异化、中医技术退化、中医特色优势淡化”◆■★，这“五化”问题严重偏离了“中西医并重”的卫生工作基本方针，钳制了中医药特色优势的发挥◆★■。最后★◆★★■，法律解决这些问题的基本思路是建立符合中医药特点的管理制度。地方制定《中医药法》配套制度时，应领会国家制定中医药法的立法旨意◆◆◆，结合本地实际情况制定配套规定，该细化的细化■★，可以创新的大胆创新◆★■◆■◆。
上述30部中医药地方性法规，无论是细化条文的执行性立法，还是结合本地实际的创新性立法，均能在“不抵触”的前提下，贯彻落实《中医药法》相关精神和具体规定。在执行性立法方面，主要是将《中医药法》相关规定具体化，便于操作；在创新性立法方面◆★★◆，则是结合本地中医药实际状况或对中医药未来发展趋势的把握而做出规定。
配套制度建设遵循中医药发展规律◆★，首先应认真领会《中医药法》相关条文◆■★。《中医药法》第二条对中医药的定义中指出，中医药是反映中华民族对生命健康和疾病的认识，并具有独特理论基础技术方法的医药学体系。“独特”“体系◆★■◆■■”二词已指明，中医药不是西医药，中医药自成体系★◆■◆■。配套制度不应破坏★★★■、割裂这种体系■◆◆■，而应该维护、坚持这种体系◆★★■。从这一基本概念出发，从医到药到人才培养等中医药配套制度建设就能做到有的放矢，而不应将一些标准奉为圭臬、亦步亦趋。例如★★■■★，福建省提出要★■◆■■“加强中医药循证医学能力建设”，对中医药安全性◆★◆■◆■、有效性进行研究◆■◆。中医药不排斥循证医学的介入，但能否以循证医学的研究结果作为检验中医药安全与疗效的标准，则需认真探讨。针灸是被世界卫生组织认可的治疗方式◆■■■★◆，但现代医学仍然无法对其原理进行有效论证。由此可见，深入挖掘中医药发展规律的内涵■★◆，是配套制度立、改◆■★■、废过程中的方向性、基础性工作。
《中医药法》第四章针对中医药人才培养，除肯定现有人才培养模式外★■★★■，立法特别强调中医药人才培养应当遵循中医药人才成长规律。这种规律被概括为“读经典、跟名师、早临床”★■■★■。同时，法律又进一步提出，中医药学校教育要体现中医药学科特点。
2017年7月1日起施行的《中华人民共和国中医药法》（简称《中医药法》）是我国第一部关于中医药的基础性法律。该法共计九章63条，是国家对中医药管理制度进行顶层设计的法律体现。由于本法为原则性法律内容，因而其贯彻落实需要依靠配套的低位阶法律性文件，即行政法规◆◆★■★、地方性法规、规章以及其他规范性文件◆◆★■★◆。因此，研究低位阶的配套法律性文件是研究中医药法治体系建设的重要环节，也是准确理解《中医药法》实施机制的重要切入点■★★■■◆。本文以全国30部中医药地方性法规（含21个省、4个直辖市、4个自治区和深圳经济特区）为研究对象，尝试归纳出地方性法规细化《中医药法》法律规定◆★、进行局部创新的主要内容和基本特征★★★，进而提出相关中医药配套制度建设的建议，为中医药地方性法规的进一步完善提供参考。
近年来，国家为发展医药卫生事业颁布了诸多新政策，这些政策成为地方开展中医药工作的重要依据和准则。地方将一些国家医药政策中涉及的中医药内容纳入地方立法◆■，是该项政策与《中医药法》立法精神的高度契合，这种从政策到法规的转换，也是地方立法的一种突破。
《中医药法》第三章针对中药保护与发展，主要从中药材生产流通全过程治理监督体系建设★■★■★■、道地药材保护、中药材流通追溯体系建设★■■■◆、药用野生动植物资源保护、中药饮片传统炮制技术和工艺保护◆■◆、来源于古代经典名方的中药复方制剂上市审批等方面进行了规定。
